Domeinoverstijgende informatie-uitwisseling in samenwerkingsverbanden

De Landelijke stuurgroep zorg- en veiligheidsdomein heeft onlangs het handvat Gegevensdeling in het zorg- en veiligheidsdomein vastgesteld. Dit handvat biedt inzicht in het bestaande juridische kader voor gegevensdeling, de mogelijkheden en beperkingen daaraan. In aanvulling op het handvat, heeft PWC een verkenning gedaan naar de knelpunten in de huidige juridische kaders, die op wetgevingsniveau moeten worden opgelost. Het gaat dan om werkwijzen die wenselijk en noodzakelijk zijn, maar binnen de huidige kaders niet mogelijk zijn.

Convenant biedt geen wettelijke grondslag

Organisaties in het straf-, zorg- en sociaal domein hebben steeds meer taken gericht op integrale persoonsgerichte aanpakken in een complexe multidisciplinaire context. In het kader van deze samenwerking wordt informatie uitgewisseld tussen organisaties binnen en tussen de verschillende domeinen, om tot een zo effectief mogelijke, afgestemde aanpak of interventie te komen.

De basis voor uitwisseling van gegevens is meestal vastgelegd in een convenant. Een dergelijk convenant is echter slechts een weergave van de gemaakte afspraken tussen partijen en biedt geen wettelijke grondslag voor integrale domeinoverstijgende informatie-uitwisseling. De professionals zullen hun eigen (sectorale) privacywet- en regelgeving zorgvuldig moeten blijven naleven bij het uitwisselen van gegevens met professionals binnen het netwerk.

Versnippering en onduidelijkheid

Convenanten zijn vaak gericht op één thema in de samenwerking, bijvoorbeeld de aanpak van huiselijk geweld in het Zorg- en Veiligheidshuis of het verlenen van jeugdzorg binnen het wijkteam. Dit leidt tot een versnippering aan convenanten en onduidelijkheid voor professionals: ‘wat mag wel en wat mag niet gedeeld worden?’.

Gezien de versnippering en de toenemende behoefte aan domeinoverstijgende informatie-uitwisseling bestaat de wens om te komen tot een kader voor domeinoverstijgende samenwerking om de huidige knelpunten en onduidelijkheden weg te nemen. Tegelijkertijd is de bescherming van persoonsgegevens een essentiële voorwaarde voor een evenwichtige relatie tussen de overheid en haar burgers.

PwC onderzocht welke mogelijkheden er zijn om tot een kader voor domeinoverstijgende informatie-uitwisseling te komen. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode december 2016 – juni 2017.

Allereerst zijn de behoefte, belemmeringen en knelpunten bij domeinoverstijgende informatie-uitwisseling in kaart gebracht. Er zijn in het onderzoek drie behoeften benoemd:

1. Werken in netwerken

De samenleving is steeds meer een netwerksamenleving. Als gevolg hiervan moeten de organisaties in het straf-, zorgdomein en sociaal domein ook gaan werken als netwerken. Om dit te kunnen realiseren, is informatie-uitwisseling noodzakelijk.

De bestaande mogelijkheden worden nog onvoldoende goed toegepast in de praktijk, omdat werkprocessen onvoldoende helder zijn vastgesteld en convenanten soms ontbreken. Daarnaast zijn er situaties waarin de wettelijk grondslag om informatie te mogen uitwisselen ontbreekt.

2. Regierol en samenwerkingsverbanden

Om het werken in netwerken mogelijk te maken, moet de samenwerking worden gefaciliteerd. Hierbij gaat het enerzijds om de praktische facilitering. Anderzijds moet er regie plaatsvinden op de inhoud van het werk. De regierol laat zich grofweg in tweeën delen:

• Procesregie: regie op verzamelen van informatie om een casus te kunnen bespreken. Informatie wordt bij elkaar gebracht en gebundeld.
• Casusregie: regie op de uitvoering van de overeengekomen aanpak in een individuele casus.

De wettelijke grondslag voor de regierol ontbreekt in wet- en regelgeving.

3. Selectie, routering, verrijking en advies

Er is steeds meer behoefte aan het delen van informatie om in een vroegtijdig stadium te kunnen bepalen op welke manier een casus behandeld moet worden. Hiertoe wordt informatie van verschillende partijen bijeengebracht. In het verlengde hiervan wordt ook steeds vaker informatie gedeeld om veiligheid te waarborgen en escalatie te voorkomen (vroegsignalering). Het gaat hierbij om een nieuw instrumentarium dat vraagt om verdere uitwerking, om te kunnen vaststellen wat al mogelijk is en waar sectorale wetgeving geen ruimte biedt.

Daarnaast zijn er in het onderzoek drie overkoepelende belemmeringen en knelpunten naar voren gekomen:

Geen uniform begrippenkader over privacy en informatie-uitwisseling

In de zogenaamde ‘sectorale’ wetten zijn de grondslagen opgenomen op basis waarvan informatie-uitwisseling mogelijk is. Doordat in de sectorale wetten sprake is van verschillende formuleringen, begrippenkaders en terminologie, is het voor professionals in de praktijk lastig om goed te kunnen inschatten of domeinoverstijgende informatie-uitwisseling mogelijk is en aan welke eisen moet worden voldaan. Dit zorgt voor onduidelijkheid en onzekerheid over wat er nu wel en niet mag worden gedeeld.

Kennis en kunde van professionals over privacy beperkt

Om een goede afweging te kunnen maken of informatie-uitwisseling mogelijk is, moet naast een duidelijk en helder begrippenkader ook de kennis en kunde van de professionals van voldoende niveau zijn om een afweging te kunnen maken. Privacy wordt nu vaak als een sluitstuk beschouwd bij het inrichten van werkprocessen, terwijl het eigenlijk het startpunt zou moeten zijn. Dit vraagt om meer ‘awareness’ bij professionals op dit onderwerp en om het toepassen van privacy-expertise bij het inrichten van processen.

Werkprocessen zijn onvoldoende beschreven en in lijn gebracht met sectorale wetgeving

Veel organisaties en samenwerkingsverbanden hebben hun werkprocessen onvoldoende in kaart gebracht, geanalyseerd op privacy-risico’s, en maatregelen beschreven om deze in lijn te brengen met bestaande sectorale wetgeving. Daardoor bestaat onvoldoende zicht of de werkwijze is toegestaan, en worden de mogelijkheden die de wetgeving biedt onvoldoende benut.

In een werksessie met betrokkenen van de verschillende domeinen zijn vijf oplossingsrichtingen benoemd:

1. Kader voor thema-onafhankelijke domeinoverstijgende informatie-uitwisseling
Een algemeen wettelijk kader kan een grondslag bieden voor thema-onafhankelijke domeinoverstijgende informatie-uitwisseling tussen ketenpartners en binnen samenwerkingsverbanden.

2. Wettelijke verankering procesregie door gemeenten dan wel andere samenwerkingsverbanden
De wettelijke verankering van de procesregie door gemeenten en andere samenwerkingsverbanden maakt het mogelijk om thema-onafhankelijk samen te werken en informatie uit te wisselen. Maatschappelijke vraagstukken veranderen snel en het is zeer gewenst dat het wettelijk kader flexibiliteit biedt om hier proactief op te acteren.

3. Werken in netwerken: Inrichten en beschrijven van werkprocessen en aanpassen sectorale wetgeving
De wettelijke grondslag voor domeinoverstijgende informatie-uitwisseling tussen ketenpartners ontbreekt in sommige gevallen of wordt behoorlijk opgerekt. Het aanpassen van sectorale wetgeving kan een wettelijke grondslag mogelijk maken waar deze noodzakelijk is en past binnen de grenzen van de privacy wetgeving.

Aan de andere kant worden de bestaande (wettelijke) mogelijkheden nog onvoldoende goed benut omdat werkprocessen onvoldoende helder zijn vastgesteld en convenanten soms ontbreken. Om inzichtelijk te maken welke mogelijkheden de wet op dit moment biedt en om de hiaten in de wetgeving in kaart te brengen, is het noodzakelijk eerst de processen in kaart te brengen. Pas daarna kan men aantonen dat een wetswijziging noodzakelijk is. Het inrichten en beschrijven van werkprocessen kan op korte termijn worden gerealiseerd.

4. Selectie en routering, verrijking en advies: Inrichten en beschrijven van werkprocessen en aanpassen sectorale wetgeving
Om inzichtelijk te maken welke mogelijkheden de wet op dit moment biedt en om de hiaten in wetgeving in kaart te brengen, is het noodzakelijk eerst de processen in kaart te brengen. Deze moeten dusdanig worden ingericht dat de selectie en routering binnen de bestaande kaders kunnen plaatsvinden. Dit maakt inzichtelijk voor welke hiaten in de wetgeving een wetswijziging noodzakelijk is.

5a. Uniformeren begrippenkader privacy en informatie-uitwisseling
Uniformering van begrippen en spiegelbepalingen in bestaande en toekomstige wet- en regelgeving en convenanten op het terrein van informatie-uitwisseling, zorgen voor duidelijkheid van het handelingsperspectief voor medewerkers. Deze uniformiteit kan in de verschillende processen, handvatten en handreikingen verder worden uitgewerkt.

5b. Trainen & opleiden van professionals
Om als professional de juiste afweging te kunnen maken of informatie gedeeld mag worden, moet deze over voldoende kennis beschikken. Daarvoor is het noodzakelijk dat professionals worden getraind en bekend zijn met de toetsingskaders die gelden bij domeinoverstijgende informatie-uitwisseling. Een gebrek aan kennis over privacy en domeinoverstijgende informatie-uitwisseling kan zowel zorgen voor een te ruime als een te geringe uitwisseling van informatie. Beide situaties dienen voorkomen te worden.